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认罪认罚从宽制度下相对不起诉案件 刑行衔接机制研究
时间:2022-03-16 09:42:34   作者: 赵义冰   来源:中国警事杂志

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一、问题的提出FVH中国警事

党的十八届三中全会明确提出“完善行政执法与刑事执法的衔接机制”。党的十八届四中全会则进一步提出“健全行政执法和刑事司法衔接机制”。健全完善行政执法与刑事司法的衔接机制是建设中国特色社会主义法律体系的重要一环。FVH中国警事

近年来,学术界和实务界对行政执法与刑事司法衔接机制的研究成果颇丰,对行刑衔接问题也有所提及,但对刑事案件向行政案件转换的衔接机制(以下简称“刑行衔接”)研究不充分,刑行衔接在实际运行中的一些问题未得到有效解决,且随着认罪认罚从宽制度的深入落实,刑行衔接不畅的问题更为凸显,因此,对刑行衔接的研究需要更加深入。FVH中国警事

刑行衔接主要是指司法机关将刑事案件退回后转为行政处罚案件的衔接。实务中比较常见的情况是检察机关将相对不起诉走私刑事案件退回公安部门后,公安部门将案件移交行政部门作为行政处罚案件处理。FVH中国警事

2018年修改后的刑事诉讼法确立了认罪认罚从宽制度,2019年10月,“两高三部”联合发布《关于适用认罪认罚从宽制度的制度意见》(以下简称《指导意见》),第30条规定:“完善起诉裁量权,充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用,逐步扩大相对不起诉在认罪认罚中的适用。”认罪认罚从宽制度的深入落实一定程度上引发了相对不起诉走私案件数量的增长。FVH中国警事

相对不起诉案件数量的增加,虽然达到了“审前分流”的积极效果,但随之也给刑行衔接带来了一定的影响,目前相对不起诉案件刑行衔接仍存在相关配套法律法规不健全、执法不统一、衔接保障机制不完善、具体衔接手段不足、司法机关与行政机关缺乏配合协作、对当事人权利保障与惩戒的关系把握不准确等问题。FVH中国警事

刑行衔接是否顺畅关乎案件办理是否公正、执法是否平衡、办理效率能否提高、执法资源能否合理配置、认罪认罚从宽制度的效能能否释放、实质正义能否实现、程序正义能否彰显、法律效果和社会效果能否统一等问题,故对此问题的研究具有重要意义。FVH中国警事

二、相对不起诉案件刑行衔接的困境FVH中国警事

(一)立法不完善FVH中国警事

2001年7月9日,国务院颁发《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,首次以行政法规的形式对行刑衔接加以规定,规定了行政执法机关向刑事司法机关移送案件的法律依据、基本程序、时限、管辖和法律责任。FVH中国警事

随后,为解决行刑衔接实践中存在的问题,最高法、最高检、有关部委相继单独或联合发布了各自系统内的规定或规范性文件。2001年12月3日,最高人民检察院颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(高检法释字﹝2001﹞4号,以下简称2001年《人民检察院规定》)。2004年3月18日,最高人民检察院,全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》(高检会﹝2004﹞1号,以下简称2004年《意见》)。2006年1月26日,最高人民检察院会同全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、检察部颁布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(高检会﹝2006﹞2号,以下简称2006年《意见》)。上述各项规定,进一步明确了行政执法机关、公安机关、检察机关、检察机关在“两法”衔接工作中的具体职责和要求,细化了相关的工作规程。FVH中国警事

2011年2月9日,中共中央办公厅、国务院办公厅同时转发了国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源和社会保障部等八部门共同制定的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发﹝2011)8号,以下简称2011年《意见》),提出了联席会议制度、案件咨询制度、信息共享平台建设以及检察监督等完善行刑衔接的措施,尤其是对行刑衔接涉嫌犯罪案件双向移送进行了明确规定,标志着我国行刑衔接制度的初步形成。FVH中国警事

目前,除《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》、《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》等少数几部规范性文件涉及司法机关向行政机关移送追究行政责任外,其余20多部衔接规范性文件都是关于行政机关向司法机关移送的规定。目前,尚无规范性文件具体规定关于刑事案件转为行政处罚案件的衔接。可以说,刑行衔接在立法层面上是缺失的。刑行衔接缺乏立法层面的顶层设计,某种程度上使执法层面行政与司法“各自为政”的问题无法从根源上解决。FVH中国警事

(二)执法不统一FVH中国警事

目前在行政案件和刑事案件办理过程中均存在执法不统一的问题,这些问题不仅仅是行政机关和司法机关各自的问题,而且影响了刑行衔接的顺畅。很重要的原因是缺乏对行政和司法统筹的顶层设计,对执法层面缺乏统一规划。FVH中国警事

1.相对不起诉标准不统一FVH中国警事

案件移送标准不统一,带来的问题是全国不同地区对案件的处理结果不尽相同,产生了执法不统一的问题。例如个人走私涉嫌偷逃税款20万元,在有些地区可能起诉至法院,在另一些地区可能作为相对不起诉案件退回行政机关处理。 FVH中国警事

目前,有些地区已经尝试探索在地区范围内争取实现执法统一,例如,长三角地区江浙沪皖四地公、检、法机关曾尝试构建走私犯罪统一的执法标准,但在全国范围尚没有达到执法统一。FVH中国警事

2.行政处罚标准不统一FVH中国警事

《刑事诉讼法》第一百七十三条规定:“检查机关作出不起诉决定后,对于需要给于行政处罚的应当提出检查意见。”实践中,若检察机关出具的检察建议书中建议行政处罚,行政部门一般会启动行政处罚程序。但是,有两个可能导致执法不统一的问题值得重视。一是相对不起诉案件转为行政处罚案件后的处罚幅度没有形成统一标准。二是检察机关作出相对不起诉退回行政机关处理的案件和没有经过刑事程序的行政处罚案件处罚标准不一致的问题。FVH中国警事

(三)衔接保障机制尚不完善FVH中国警事

1.提高整体执法效率机制尚未建立FVH中国警事

目前行政机关和司法机关均存在案多人少的情况,在行刑衔接过程中,如何有效配置行政与司法资源、提高执法效率是需要统筹考虑的问题,如果缺乏对行政与司法资源的统筹安排,不建立一套对行政与司法资源的统一安排机制,就可能产生行政机关与司法机关均考虑在系统内部实现节约执法资源,但无助于提升行政与司法整体执法效率的问题。FVH中国警事

2.证据转换制度尚不完善FVH中国警事

以走私案件为例,一是关于物证。有些物证是在案件被查发的现场由海关工作人员搜集的,如旅客携带的超量消费品、证明消费品价格的发票或购物小票、装运走私货物的行李箱等;二是关于证明书等书证。涉税走私案件中,《偷逃税款证明书》是由作为行政部门的海关出具的。上述两类证据均产生于行政调查阶段,但却是刑事案件定罪量刑的基础,所以某种程度上说,行政犯的案件中,行政证据是刑事案件的基础。不能武断地说刑事证据规格高于行政证据。三是关于言辞证据。行政调查阶段和刑事调查阶段都会制作调查笔录,在两个阶段口供的真实性和可信性强弱,不同案件有不同情况。有些案件中,当事人在行政调查阶段态度不好,在刑事阶段被采取强制措施后会主动交代罪行,在有些案件中则正好相反。在检察院相对不起诉案件中,一般会适用认罪认罚从宽制度,犯罪嫌疑人认罪是前提,但案件退回行政机关处理后,有些当事人态度发生转变,口供与之前不一致甚至推翻基本事实。所以,刑事阶段的口供能否转化为行政证据使用要区分不同情况而定。FVH中国警事

综上,对于有些原本就由行政机关搜集,而后作为刑事证据使用的证据,在行政机关调查相对不起诉退回行政处理的案件时可以直接转化为行政证据使用,而对于有些在刑事阶段搜集的证据则要视情况而定是否可以转化为行政证据使用。FVH中国警事

   3.认罪认罚反悔机制尚未建立FVH中国警事

实践中,相对不起诉案件转为行政处罚案件处理后当事人反悔的情况已有发生,此阶段当事人是否具有反悔权以及当事人反悔后如何处理是亟需解决的问题。FVH中国警事

如果犯罪嫌疑人在检察机关审查起诉阶段认罪,在相对不起诉后退回行政机关后却不认罪,甚至推翻之前的供述,此种情况如何处理值得深入研究。一是检察机关是否可以撤销不起诉决定。当事人不认罪已不满足适用认罪认罚制度的前提条件,如果撤销相对不起诉将案件起诉至法院能达到更好的惩戒效果。但在实践中,案件已经转为行政案件,检察机关很少因此种原因撤销不起诉决定。二是刑事阶段认罪能否默认为行政阶段认罪。案件在刑事阶段已调取了充分证据,检察机关作出相对不起诉的前提是案件事实清楚、证据确实充分,仅因为考虑其他因素才作出相对不起诉的决定。那么,当事人在刑事阶段的认罪应该是经过依法审查的,如果任由当事人在行政处罚阶段推翻之前的供述而重新调查,可能会导致当事人在行政阶段恶意翻供,以较低的行为成本导致之前刑事阶段调查取证付之东流。但另一方面,如果行政调查阶段不允许当事人翻供,可能会削弱对当事人权益的保障。若当事人翻供,行政机关如果无法确定当事人具有主观故意,可依法作为走私违规案件处理,但之前检察机关对行为的定性是走私行为,行政机关如此处理与检察机关的定性不相符。因此,相对不起诉案件退回行政机关后当事人不认罪,使行政调查陷入困境。FVH中国警事

三、相对不起诉案件刑行衔接的完善路径FVH中国警事

(一)健全法律规范FVH中国警事

目前行刑衔接制度框架主要是以一部行政法规(2001年《国务院规定》)为核心,四部规范性文件(2001年《人民检察院规定》、2004年《意见》、2006年《意见》、2011年《意见》)为主体,众多地方性规定和各级人民检察院与公安机关、行政执法机关会签的规范性文件为补充。FVH中国警事

但是,正如有关研究者指出的那样,行刑衔接现有规范性文件“政策层面高、法治层级较低、制度刚性不够、权威性还不够,尤其是可供具体操作和执行的法治层面的依据难寻踪迹,衔接机制的建立和运行事实上处于无序状态,进而导致已有的衔接机制大多停留在文件上、纸面上,空转无效、运行乏力,实际成效大打折扣”。FVH中国警事

鉴于刑行衔接立法方面的缺失,提出以下建议:一是建议由全国人大常委会立法或由最高人民检察院出台指导意见,在全国范围内对相对不起诉案件形成比较统一的判定标准;二是通过完善行政法律法规规章或由权威行政机关出台指导意见,对相对不起诉案件转为行政处罚案件的处罚标准进行统一;三是由行政机关和检察机关联合出台规范性文件,规定刑行衔接机制的具体内容,如案件移送标准、证据转换、对当事人反悔的处理方法、衔接保障制度等内容。FVH中国警事

(二)完善衔接保障机制FVH中国警事

1.树立统筹兼顾意识FVH中国警事

在行政执法阶段,行政执法人员要加强学习刑事执法的办案思路、调取证据、讯问等方面的经验技巧,对可能转化为刑事案件的,在调查取证方面应注意取证规范,为刑事执法打好基础。在刑事执法阶段,要考虑刑事案件可能转化为行政处罚案件的可能性,运用刑事措施的威慑力,加大对违法所得的追缴力度,考虑转为行政处罚案件后的执行问题,并合理运用认罪认罚从宽制度对当事人主观故意进行固定,为行政案件打好基础。FVH中国警事

2.建立简化行政办案流程机制FVH中国警事

如前文所述,相对不起诉案件在退回行政机关处理后存在办案周期长的问题,要解决这个问题,就要统筹考虑案件在行政机关和司法机关的办理周期,从而提高整体办案效率。建议行政机关和检察机关联合出台规范性文件,对相对不起诉案件退回行政机关后的调查流程做细化规定,在案件处理流程、调查取证。制发处罚决定书等方面进行简化,以提高行政阶段办案效率,达到缩短整体办案周期的效果。FVH中国警事

实践中,相对不起诉案件退回行政机关作为行政处罚案件后,经常发生当事人在外地不愿前来配合调查的情况,所以对于此种情况,建议出台规范性文件,规定对于此种情况行政机关可径行作出行政处罚,解决案件久拖不决的问题。FVH中国警事

3.建立证据转换机制FVH中国警事

《刑事诉讼法》第54条第2款规定:“行政机关在行政执法和查办案件中收集的物证、书证、试听资料、电子证据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”根据该规定,在走私行为行政案件中收集的上述证据材料,在刑事案件中可以作为证据使用。但对于其他种类的证据如当事人供述、证人证言等言辞证据能否作为证据使用不够明确。因此,在刑行衔接过程中,建议如果原本在行政调查阶段取得的物证、试听资料、电子证据等在刑事阶段已经被采纳,则案件退回行政机关作为行政处罚案件处理时,行政机关依然可以使用上述证据。但是如果刑事阶段取得的当事人供述、证人证言等言辞证据,一般情况下行政机关需要再行制作笔录向行政相对人询问,以确定行政相对人的主观故意和客观行为。FVH中国警事

4.建立认罪认罚反悔处理机制FVH中国警事

可以探索建立认罪认罚反悔机制。首先,建立反悔预判机制。建议检察机关在作出相对不起诉责令当事人签订具结书时,不仅要求当事人承诺接受行政处罚,而且规定不接受行政处罚的后果,如规定:不接受行政处罚则撤销相对不起诉决定转为起诉至法院,这样可以加强对犯罪嫌疑人的约束。其次,建立检察机关介入调查机制。如果在行政处罚阶段反悔,检察机关发挥检察监督职能介入调查,如果案件事实清楚、证据确实充分,反悔仅因为当事人自身“不认罪”,则考虑撤销相对不起诉,将案件起诉至法院。如果反悔是因为“不认罚”,可以考虑由检察机关介入进行调解,如果调解不成功,则考虑撤销不起诉决定。FVH中国警事

行政与司法本是两个不同的领域,行政执法与刑事司法在执法理念、证据标准、办案程序等方面存在诸多不同。但涉及案件相互移送问题时就需要将行政与司法有机衔接,统筹考虑行政与司法、执法统一性、优化资源配置等问题。产生刑行衔接不畅的原因中很重要一点,就是缺乏对行政与司法统筹规划的顶层设计,缺乏对行政与司法案件处理标准的统筹设定、缺乏对案件处理周期的统筹考虑、缺乏对行政与司法资源的统筹规划。只有建立行政与司法衔接的顶层设计机制,才能最终达到提高办案质量和效率的目的,实现法律效果和社会效果的统一。FVH中国警事

(作者:赵义冰;单位:华东政法大学国际法学院 博士研究生)FVH中国警事

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